讨论决定重大事项程序和工作机制研究

—以平江县关于长石整治的两个决定为例

讨论、决定本行政区域内重大事项，是宪法和法律赋予县级以上人民代表大会常务委员会的一项重要职权。2017年1月，中央下发《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》，省、市相继出台相关规定。习总书记在中央人大工作会议上强调“要确保党和国家在决策、执行、监督落实各个环节都能听到来自人民的声音”。正确认识、科学规范、充分行使好这一职权，是健全人大制度，推进全过程人民民主，全面推进依法治国的内在要求。本文通过平江县有关长石整治工作跨越十年的两个不同决定，回顾总结基层在行使重大事项决定权的实践和体会。

案例1：2010年10月10日，平江县第十五届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过了《平江县人民代表大会常务委员会关于依法整顿长石开采、加工、经营秩序的决议》，该决议明确“两个严禁”：一是严禁任何单位和个人以任何形式非法开采、加工、经营长石矿产资源；二是严禁长石洗台、长石粉厂非法从事长石收购、加工。该决议提出“三要”：一是各部门要紧密配合，把开展当前专项整治工作与建立健全长效机制结合；二是要以人为本，因势利导、因地制宜，引导矿区村民做好转产经营工作；三是要严格依法办事，坚持以教育规范为主，自我纠正为主，对寻衅滋事、扰乱整顿秩序的违法犯罪行为依法打击。以下简称为《决议》。

案例2：2021年3月30日，平江县第十七届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《平江县人民代表大会常务委员会关于县域范围内禁止开采长石的决定》，该决定共四条：一是在全县范围内禁止一切开采长石矿产的行为；二是矿产资源属于国家所有，对任何开采长石的行为，由相关职能部门依据职权依法严肃处理；三是“一府一委两院”和各职能部门要根据本决定，各负其责，做好全县范围内禁止开采长石矿产资源的工作；四是对目前已经取得采矿权及相关行政许可的持证长石开采企业，由县人民政府依法依程序撤回行政许可，依法做好补偿工作。以下简称为《决定》。

《决议》和《决定》反映了近年来平江县人大常委会对环境与资源保护工作的关注，用实践回答了重大事项决定权践行过程中的为什么决定、决定什么、怎么决定以及如何监督实施等问题。

一、为什么决定——明确行使决定权的目的

人大行使重大事项决定权的本质，就是在党的领导下，通过科学民主决策过程，最大限度地收集民意、通达民情、汇集民智、维护民利，进而代表人民管理国家事务，保证人民当家作主，实现党的主张与人民意志的有机统一。平江县人大常委会出台关于长石整治的《决议》和《决定》时，坚持三个方向和目标，解决难为、少为的问题。

民有所盼，我有所为。平江县长石矿产资源主要分布在梅仙、南江等乡镇生态脆弱区，储量丰富，品质优良。20纪90年代末，由于受市场利好等因素，因当时法律法规又不健全，管理不到位，导致在矿区形成了大范围的房前屋后、肩挑手提式的粗放长石滥挖现象。经过三四十年的掠夺性经营，导致矿区的植被砍伐殆尽，山体千疮百孔，水土流失严重，广大人民群众怨声载道。县、乡两级人大代表多次提出意见建议，要求彻底整治。为此，县十五届人大常委会专门成立了调研小组。调研小组进村入户，详细调查，充分了解民意，掌握了详细的一手资料，为作出决议奠定了坚实的基础。

服务大局，主动作为。平江县长石开采乱像受到上下的高度重视。20世纪90年代末至2010年，县委、县政府曾几次组织大规模的整治，几次反复未尽彻底，陷入了“整治、反弹、再整治、再反弹”的怪圈。2010年，人民日报等10多家媒体对我县长石滥采破坏生态环境的现象进行了报道，省委对我县长石矿业秩序乱象专门下发督办函，限期整治。县委、县政府下定决心全面启动全县长石矿业整治专项行动。县人大常委会从解决生态破坏、安全隐患和维护公共利益的角度，经过多方调研论证，决定作出整顿非法开采的决议，从法律上为政府提供依据，彻底整治。

实事求是，顺势而为。经过十年整治，长石矿区发生了翻天覆地的变化，非法开采基本禁止，生态环境明显改善，矿区群众由最开始的参与者转变为监督者、守护者，随着角色和身份的转变，大家的环保意识不断提升，幸福指数不断提高。到2021年，全县35家长石加工企业和12家矿权企业因市场萎缩，处于停产或半停产状态，部分长石加工企业因长石资源枯竭转向加工山砂，矿区长石整治进入新阶段。近年来，中央、省市对环保工作要求越来越严，平江县发展战略和方向是保护生态和开发旅游业，长石资源全面禁采也具备一定的基础。平江县人大常委会根据当时的形势，考虑到长远和大局利益，适时作出第二个决定，即全面禁采的决定。

因此，维护群众的利益，解决环境与资源保护领域存在的突出问题，守护平江的碧水青山，正确履行人大监督职能，是导致两个决定出台的直接动因。由于平江县人大没有立法权，针对突出问题，适时行使重大事项决定权应是科学选择。从长远角度看，有利于体现人大在全面推进依法治国中的作用。

二、决定什么——明确决定的内容

宪法第一百零四条规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会有讨论、决定重大事项的权力。地方组织法第四十四条规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。据此，平江县人大及其常委会依法对本行政区域内带有全局性、长远性、根本性的事项进行讨论、决定，适时出台的长石整治《决议》和《决定》，在宏观上和微观上努力使人大决定有方向、有目标、有重点，可操作，可实施。

第一个层面，是在宏观层面对“重大事项”的考量。由于重大事项之“重大”，是一个抽象、相对的概念，具有广泛性、层级性、区域性和动态性等特点，实践中很难把重大事项的具体内容完全列举出来。《岳阳市人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》第四条、五条对重大事项的具体内容作出了规定。对于常规的国土空间规划、规划调整、本级预决算调整等法律性规定的工作“议而必决”。对重大改革举措及实施情况，涉及政治、经济、教育、文化、环境和资源保护等工作的重大事项，可以提出意见、建议，必要时“议而可决”。平江县人大常委会将长石整治工作纳入重大事项的范畴，因该项工作是事关全局、事关长远、事关根本。在内容上，《决议》和《决定》从宏观层面上将长石整治工作的大方向进行把握。第一个《决议》，提出的是严禁非法开采，第二个《决定》，提出的是全面禁采，宏观方向是名确的、具体的。

第二个层面，是在微观层面上对“重大事项”的考量。以两个决定为例，就是要关心“两个严禁”“三要”和“四条”是否真正切中要害，具体内容是否合法、合理、可行。第一个《决议》，“严禁任何单位和个人以任何形式非法开采、加工、经营长石矿产资源；二是严禁长石洗台、长石粉厂非法从事长石收购、加工”，对严禁的对象和事项进行名确，政府在具体落实上即可对一切没有法律手续的单位和个人进行处置，对有手续的加工厂也不得非法从事收购、加工工作。同时也提出了三条措施，对打击过程中可预见性的矛盾提出了处理原则，刚柔并济，保证了《决议》有效实施。第二个《决定》提出的四条，阐明了态度，明确了责任，提出了解决办法，也是可操作、可实施的决定。

因此，笔者认为，对于重大事项决定权，在法律规定的范围内，实际操作中要把握好宏观和微观两个层面的内容。虽然法律法规无法对重大事项的范畴，面面俱到作出规定，也无法精准界定，但可以在实践中去探索和具体把握。事实上，宪法和法律的这种原则性规定，给地方人大行使重大事项决定权预留了空间，更为实践探索提供了更大的灵活性。

三、怎么决定——规范决定的程序

地方人大讨论、决定重大事项，是一个民主决策、依法决策的过程，程序必须规范。平江县人大常委会参照岳阳市人大的重大事项讨论规定，在出台《决定》时，就禁采工作的可行性、必要性组织开展全方位、多层次的深入调研论证，广泛征求意见建议，依法依程序作为。

第一，提出草案。凡提请人大常委会讨论决定的重大事项，应由法定主体以议案形式向人大常委会提出，主任会议、专门委员会、政府、符合法定人数的人大常委会组成人员联名，都是法定的主体。平江县长石《决议》和《决定》的出台，都是由县人民政府以议案的形式提出，县人大主任会议进行讨论研究，确定议题。

第二，调研论证。平江县人大常委会出台两个决定之前，都通过深入调查研究。例如起草《决定》之前，成立了专题调研小组，由分管副主任牵头，环资委、法制委、县自然资源局、长石整治办等参与。调研组一行深入到虹桥、石牛寨、三墩、梅仙等乡镇实地调研，征求乡镇、企业和村组的意见。特别是对12家长石开采企业，详细了解每家企业发展现状。调研组还召开了全县禁采工作调研座谈会，征集生态环境局、林业局、司法局和法院等相关部门建议。在起草决定时，调研组多次向上级汇报沟通，并与市法制委一道赴省人大法制委专题汇报，寻求指导和支持，提高了决定草案的起草质量。

第三，审议表决。前期工作完成后，县人大召开主任会议进行审议。在平江县第十七届人大常委会第二十九次会议上，县政府向会议提交了议案，法制委向常委会会议作出说明，县人民政府向常委会汇报了工作开展情况，调研组向常委会报告了调研情况，常委会组成人员进行了认真审议，在修改完善后，提请会议表决，会议全体通过。

第四，公布实施。决定作出后，在常委会公报予以公布，并向市人大常委会备案，并交县人民政府和相关部门予以实施。

笔者认为，讨论决定重大事项，也是一个体现全过程人民民主的过程。在程序上要完成提出议案、调研论证、审议表决、公布实施等过程，其中最关键的环节是调研论证，只有充分尊重人民群众意愿，代表人民群众利益，才能作出科学决定。

四、决定作出之后——监督决定的执行

决定的生命力和权威在于实施。因此，一旦对重大事项作出决定，就必须跟踪监督决定的执行状况。人大常委会是作出决定的主体，也是实施监督的主体。平江县人大常委会在作出决议后，切实履行好跟踪督查的职能，确保决定效果。

平江县人大常委会三届关注，通过坚持事前事中事后监督相结合，实现由结果监督向过程监督转变，增强监督的“跨度”，保持监督的延续性。第一个《决议》由县十五届人大常委会作出。2013年，县十六届人大常委会在开届之年继续跟踪，将全县长石整治工作作为常委会视察议题，并在库区现场召开座谈会进行审议，会后形成审议意见交由政府办理，掀起长石整治高潮。2017年，县第十七届人大第14次主任会议再一次听取和审议了县人民政府《关于全县长石矿业整治工作情况的报告》。2021年2月，县人大常委会又结合工作实际，开展长石整治工作专题调研。同年3月，常委会上审议通过第二个《决定》。这也是第一个《决议》实施后监督执行情况的产物。通过持续监督，进一步增强了决策的科学性和权威性。

综上，我们以长石整治的两个决定为例，对重大事项决定权行使的目的、内容、程序和监督，进行了实践探索和理论分析。基层人大在行使重大事项决定权时，要更加坚定制度自信，要在现有的法律框架和理论指导下，积极主动地行使重大事项决定权。