习近平总书记强调，法治是最好的营商环境。这一论断，将法治建设置于营商环境优化的核心地位，赋予其“固根本、稳预期、利长远”的战略功能。李克强总理要求，要用法治化办法把改革成果固定下来。这一要求，将改革作为推动法治化建设的重要路径。随着国务院《优化营商环境条例》（以下简称《国条例》）的全面实施、《湖南省优化营商环境条例》（以下简称《省条例》）的落地执行，特别是2025年《中华人民共和国民营经济促进法》（以下简称《促进法》）的正式生效，优化营商环境的法治体系基本形成，三者共同构成了当前营商环境法治建设的核心法律支柱。尽管法治化营商环境建设取得了突出成效，但从建设法治化一流营商环境和人大法治工作的角度来看，三大法规协同落实过程中仍然存在共识难、执行难、监督难的问题。为更好推动“纸面上的法”真正转化为“行动中的法”，解决立法文本到实施效能的温差问题。下面，从三个方面进行分析和阐述。
一、法治化营商环境建设取得的立法成就与制度框架
一是确立了法治化营商环境的核心原则。《国条例》第四条确立了优化营商环境应坚持市场化、法治化、国际化原则。《省条例》第二条进一步明确了“两个毫不动摇”、党委领导、政府主导等原则，并提出了“无事不扰、有求必应”的服务理念。这为所有营商环境工作划定了法治轨道。
二是构建了权责清晰的组织实施体系。《国条例》和《省条例》均明确要求各级政府加强对优化营商环境工作的组织领导，建立健全工作机制。《省条例》第三条更具体地规定了县级以上政府应明确优化营商环境主管部门，主要负责人是第一责任人，并建立了与监察、审判、检察机关等的协同工作机制，为法规落地提供了组织保障。
三是完善了市场准入与公平竞争的制度机制。针对长期存在的“玻璃门”“弹簧门”问题，《国条例》和《省条例》（第七条）均强调全面落实全国统一的市场准入负面清单制度，明确禁止以备案、注册、年检、认证、要求特定业绩或本地缴税等形式设定或变相设定准入障碍，保障各类市场主体依法平等进入。
四是强化了对市场主体和民营经济的权益保护。《促进法》的出台具有里程碑意义，它以法律形式将“两个毫不动摇”固定下来，并构建了“促进发展+权益保护+规范引导”的三维法治架构。这与其他两条例中关于保护市场主体经营自主权、财产权（如《国条例》第十四条）、平等参与招标投标和政府采购（《国条例》第十三条）等规定相呼应，要求保护市场主体合法权益，共同织密了权益保护网。
五是推动了政务服务与监管执法的持续规范。《国条例》与《省条例》均要求优化经营主体开办服务，推进“一网通办”，简化注销流程（《省条例》第八条）。同时，强调加强和规范事中事后监管，推行包容审慎监管，防止执法扰企，为市场主体提供稳定可预期的法治环境。
六是提出了若干结合本省实际创新的制度举措。在国家共性制度基础上，我省还探索一系列制度创新举措。比如，一是强化市场公平竞争与规范政府行为，建立健全反垄断和反不正当竞争机制、将“严禁违法违规给予政策优惠”和“不得不计成本恶性竞争”等四条红线写入地方性法规；二是创新政务服务与监管模式，规定政府委托的中介服务费用不得转嫁给企业并原则上禁止要求“异地评估、异地审图”，要求行政执法人员进入企业检查前需扫描“湖南营商码”进行登记，严格限制对同一市场主体的行政日常监督检查次数（一年内超过两次需报同级政府同意）；三是夯实法治保障与权益保护，建立健全政府违约失信投诉和惩戒制度，规定政府投资项目或采购没有预算和落实资金来源的，不得开工或采购，不得要求企业垫资，从源头防范化解政府债务风险，实行停产停业提级管理。
二、人大法治视角下存在的主要问题审视
尽管立法成就斐然，但从人民代表大会制度作为国家根本政治制度、行使立法权和监督权的角度来看，当前法治化营商环境建设在法规实施、制度衔接、监督效能等方面仍面临若干深层挑战。
（一）法规体系协同性不到位导致认识解读存在差异
一是法律规范叠床架屋。《国条例》作为行政法规，确立了全国性基准；《省条例》作为地方性法规，需结合本地实际细化；《促进法》作为专门法律，聚焦民营经济保障。三者之间存在大量交叉重复的条款（如公平竞争、权益保护），也可能存在细微的表述差异或侧重不同。如何确保这三套规范在基层执行中不打架、不模糊，形成清晰统一的执法司法标准，是当前一大难题。地方在制定实施细则时，可能出现简单照搬上位法，未能真正解决本地区“堵点”“痛点”，使法规“悬空”。
二是部分条款有待细化。少数条数原则性强，但操作性不够。例如，《国条例》和《省条例》中多次提及“不得设置障碍”“不得歧视”，但具体何种行为构成“障碍”或“歧视”，缺乏明确的认定标准和惩戒程序。《促进法》提出的“促进发展”维度，如何转化为政府部门的具体KPI和预算安排，也需要进一步细化。原则性规定过多，容易导致执行弹性过大，为选择性执法、懒政怠政留下空间。
三是实践机制不够健全。《国条例》提出建立市场准入负面清单、涉企行政事业性收费目录清单、可容缺受理的政务服务事项清单、行政审批中介服务事项清单等，《省条例》创新提出政商交往正面清单、负面清单、倡导清单,清单制度理念先进，但如何让清单“软法长牙带刺”的动态调整机制、强制要求，在法律实施层面仍显薄弱。市场主体在面对隐性壁垒时，往往投诉无门或维权成本高昂。
（二）地方政府法治化不充分导致依法行政存在障碍
一是“新官不理旧账”等政务失信问题仍然存在。这本质上是行政权力未能被有效关进法治“笼子”的表现。《国条例》和《省条例》虽强调了保护市场主体合法权益，但部分地方政府因领导更换、规划调整等原因，单方面违约、毁约，或拖欠企业账款，严重损害政府公信力和法治环境。人大对此类问题的常态化监督和刚性问责机制有待强化。
二是“一刀切”式执法与包容审慎监管面临平衡难题。在环保、安全等高压领域，“一刀切”关停、突击检查等运动式执法时有发生，与《国条例》倡导的“加强和规范事中事后监管”精神相悖。如何依法界定“审慎”的边界，建立既守牢底线又充满活力的监管模式，是对基层执法能力的重大考验。这需要人大通过立法明确裁量基准，并通过执法检查督促落实。
三是禁止性法规条文执行不到问、打折扣。比如，《国条例》第59条，禁止将罚没收入与行政执法机关利益挂钩。一些地方政府由于过来人员负担较重、财政经费紧张，仍然将交通、交警、环保、应急、市场监管等部门的经费拨付与罚没收入任务完成情况直接挂钩，严重影响法规实施的权威性和严肃性。
四是政策供给与企业需求的“精准耦合”不足。尽管《省条例》第五条要求建立政企沟通机制，但目前政策制定过程中，企业家、行业协会的参与度、话语权仍然有限。政策出台前评估、实施后评估的法治化、程序化机制不健全，导致部分政策“空转”或“水土不服”。人大在汇聚民意、推动科学民主立法方面的优势尚未在营商环境政策评估中得到充分发挥。
（三）司法保障硬杠杠不突出导致权益保护存在温差
一是产权保护与企业家权益保护的司法力度不足。部分司法实践中，仍存在将经济纠纷作为刑事案件处理、超范围超期限查封扣押冻结企业财产等问题，影响了企业的正常经营和企业家信心。虽然《促进法》和系列司法政策强调平等保护，但在具体案件中落实“罪刑法定”“疑罪从无”原则，审慎适用强制措施，仍需司法系统更坚定的决心和更统一的尺度。
二是涉企案件诉讼周期长、执行难问题依然突出。漫长的司法程序和高昂的维权成本本身就成了营商环境的“减速带”。多元化纠纷解决机制（如商事调解、仲裁）的应用和公信力有待提升，司法效率与程序正义之间的平衡需要优化。
三是司法政策与行政监管的衔接有待顺畅。在某些新兴领域（如平台经济、数据合规），行政监管规定快速迭代，而司法裁判规则相对滞后，可能导致企业面临“合规”不确定性。人大可推动司法机关加强对新类型案件的前瞻性研究，适时通过发布典型案例、制定司法解释等方式，统一裁判尺度，稳定市场预期。
（四）社会共治强合力未形成导致监督制约存在盲区
一是人大监督的刚性与实效性有待提升。听取审议专项工作报告、执法检查、专题询问是人大监督的重要方式，但监督成果如何有效转化为“一府一委两院”改进工作的具体行动，缺乏刚性的反馈和问责闭环。对于营商环境评价中发现的问题，人大跟踪督办的力度和机制需要加强。
二是行业协会与商会的自律协同作用发挥不足。行业协会在标准制定、行业自律、纠纷调解、反映诉求等方面具有独特优势。《国条例》和《省条例》虽提及发挥工商联等组织作用，但对行业协会的法律地位、职能授权、经费保障等支持仍不够具体，其“桥梁纽带”作用未完全激活。
三是企业合规意识与能力建设滞后。大量中小微企业法律风险防控能力弱，合规管理体系缺失。外部普法宣传“大水漫灌”多，“精准滴灌”少。政府提供的公益性法律服务供给不足，企业面临“不想转、不会转、不敢转”向合规经营转型的困境。《促进法》中“规范引导”维度的落地，需要配套强大的法律服务支撑体系。
四是舆论监督与信用约束的合力尚未形成。虽然建立了企业信用信息公示系统，但信用信息的归集、评价、应用、修复等环节的法治化、规范化水平不一。人大、媒体、公众等多方监督力量之间信息共享和联动机制不健全，未能对破坏营商环境的行为形成强大的社会监督压力。
三、完善法治化营商环境的对策与建议
基于以上问题，从人大立法、监督、代表作用发挥等多维度，提出以下对策：
（一）发挥立法引领作用，构建精细协同、特色鲜明的法规体系
一是开展法规规范性文件集中清理与备案审查。省级人大常委会应牵头，对全省涉及营商环境的政府规章、规范性文件进行专项清理，重点审查其是否存在与《国条例》《省条例》《促进法》精神及具体规定相抵触、增设行政许可或变相设置市场准入和退出条件、设定歧视性政策、减损市场主体合法权益或增加其义务等内容。对不符合上位法和改革方向的文件，及时责令修改或废止，并向社会公布。
二是推动制定配套实施条例与“权利保障正面清单”。建议湖南省人大在《省条例》框架下，针对重点领域（如知识产权保护、招投标、政府采购、融资信贷）制定更具体的配套规定或单项法规。特别是率先探索制定本省的《民营经济权益保障条例》，将《促进法》中的原则性权利（如公平竞争权、财产权、经营自主权）转化为本省可操作、可诉讼、可追责的“正面清单”，明确侵权行为的认定标准、投诉举报渠道和法律责任。
三是建立涉营商环境法规政策动态评估与调整机制。人大应推动政府建立涉企政策制定前评估和定期后评估制度，并将评估报告提交人大常委会备案。探索委托第三方专业机构，对主要法规政策的实施效果进行独立评估，重点关注民营企业的获得感。根据评估结果和企业反馈，及时启动立法修法程序，确保法规政策与时俱进。
（二）履行人大监督职责，推动依法行政、高效服务的法治转型
一是创新执法检查与专题询问方式。改变“大而全”的检查模式，每年选取1-2个企业反映最强烈的痛点问题（如拖欠账款、行政审批、执法检查），开展“小切口、深切入”的专项执法检查。运用明察暗访、随机抽查、大数据分析等手段提高监督实效。开展优化营商环境专题询问，邀请企业家代表现场提问，对相关部门负责人进行“考试”，并通过媒体直播等方式强化公开透明和舆论压力。
二是加强预算审查监督和国有资产监督。确保财政资金向优化营商环境、服务市场主体领域倾斜，审查减税降费、纾困帮扶等政策是否在预算中得到足额保障。加强对政府投资基金、政府采购、PPP项目等的监督，防止国有资产流失和损害市场公平竞争。监督政府带头履约，将清理拖欠民营企业、中小企业账款工作纳入常态化监督范围。
三是开展禁止性法规条文执行监督检查。由各级人大负责牵头，从上至下全面梳理法律法规禁止性条文，明确参照执行标准，对照要求全面开展清理纠治工作，能立即整改的限期整改，不能立即整改的拿出具体时间计划和工作举措，确保法律法规的严肃性。
四是建立人大代表常态化联系市场主体机制。在各级人大代表中明确一定比例的企业界代表，并建立所有人大代表固定联系若干市场主体的制度。通过代表联络站、线上平台等渠道，常态化收集营商环境问题线索和意见建议。人大相关专工委定期梳理分析，形成问题清单，移交政府办理并跟踪督办。
（三）支持司法体制改革，筑牢公平正义、权益保护的法治防线
一是听取审议法院、检察院关于产权保护和企业家权益保护的专项报告。推动司法机关定期向人大常委会报告在平等保护各类市场主体、纠正涉产权冤错案件、规范涉企强制措施、破解执行难等方面的工作情况和典型案例。人大可就报告中反映的普遍性问题提出审议意见，督促整改。
二是推动建立健全涉企案件多元化解与快速办理机制。支持法院拓展商事纠纷诉前调解、在线仲裁等非诉讼解决渠道。推动检察院在涉企案件中进行合规整改试点，对于符合条件的涉案企业，督促其建立合规体系，依法作出不起诉决定或提出从宽量刑建议，实现司法办案政治效果、法律效果、社会效果统一。
三是关注司法裁判对营商规则的引导作用。人大定期组织专题调研，研究司法判决对商业惯例、行业标准、诚信体系建设的影响。推动司法机关发布优化营商环境典型案例，发挥司法裁判对公平竞争、诚信经营的规范指引作用。
（四）激活社会共治力量，构建多元协同、共促共进的法治生态
一是以立法支持行业协会商会发挥更大作用。研究制定或修订有关行业协会商会的地方性法规，明确其法律地位，赋予其在制定团体标准、开展行业自律、参与政策制定、调解商事纠纷等方面的法定职能。鼓励行业协会建立行业合规标准和认证体系。
二是强化法治宣传教育与法律服务供给。将优化营商环境法治宣传纳入“八五”普法重点，推动“送法进企业”常态化、精准化。支持司法行政部门组建优化营商环境律师服务团，为中小微企业提供公益性法治体检和法律咨询。鼓励高校法学院与民营企业共建实践基地，培养熟悉营商法治的实务人才。
三是完善营商环境评价与监督问责的闭环。支持并监督政府建立以市场主体满意度为导向的营商环境评价体系。人大可以将评价结果及问题整改情况，作为监督政府工作和人大任命干部的重要参考。探索建立优化营商环境监督员制度，邀请人大代表、政协委员、企业家代表、媒体记者等担任监督员，形成社会监督合力。
国务院《优化营商环境条例》、《湖南省优化营商环境条例》与《民营经济促进法》的相继实施，标志着我国营商环境建设进入了体系化、法治化的新阶段。然而，法治的生命力在于实施。各级人民代表大会及其常委会肩负着宪法和法律赋予的神圣职责，必须积极有为，通过科学立法、有效监督、深化法治宣传和发挥代表作用，强力推动三大法规从“文本”走向“实践”，从“原则”走向“细则”，从“要求”走向“习惯”。唯有如此，才能真正破除各类显性隐性壁垒，让“法治是最好的营商环境”这一论断在每一个司法案件、每一次行政服务、每一项政策落地中得到鲜活体现，最终汇聚成推动湖南乃至全国经济高质量发展的强大法治动能。
